Ustawa o Obronie Ojczyzny- krytyczne uwagi

Ustawa sankcjonuje wprowadzenie na czas wojny fundamentalną zmianę politycznego ustroju Polski. Bo oto kierowanie obroną państwa powierza się Prezydentowi RP który ma jedynie obowiązek współpracowania w tej sprawie z rządem. (art. 24). A przecież kierowanie obroną państwa, to nie tylko kierowanie działaniami wojskowymi. W obronę zaangażowany jest cały kraj, jego infrastruktura, system finansowy, samorządy, straże, służby itd. Kierowanie obroną to więc kierowanie krajem a nie tylko wojskiem, a krajem kieruje rząd. Przekazanie obrony kraju do urzędu prezydenta oznacza wyposażenie prezydenta w pełnię władzy wykonawczej, a to oznacza że z obowiązującego systemu parlamentarno-gabinetowego Polska przechodzi w system rządów prezydenckich.

Łamie się więc jasny zapis konstytucji głoszący, ze to odpowiadający przed parlamentem rząd zapewnia bezpieczeństwo państwa, a nie prezydent.

W ustawie jest co prawda zapis w art. 24 mówiący, że prezydent kieruje państwem we współpracy z Radą Ministrów, co może oznaczać że prezydent podejmuje decyzje, a rząd pełni tylko konsultacyjna rolę. W takim wariancie prezydent nie jest odpowiedzialny przed nikim, chyba że „przed Bogiem i Historią”. Jeśli jednak przyjąć, że decyzje prezydenta muszą mieć akceptację rządu, który jest konstytucyjnie odpowiedzialny przed Sejmem, to w tym mechanizmie decyzyjnym możliwy staje się paraliż decyzyjny w wypadku różnicy zdań. Pojawia się więc mechanizm dwuwładzy w państwie, niesłychanie groźnej kiedy, jak to szczególnie w w czasie wojny bardzo często bywa, trzeba podejmować szybko decyzje. Przykładem takiej sytuacji jest zagwarantowana prawnie (art. 3.1 ustawy o stanie wojennym) możliwość odrzucenia przez prezydenta wniosku Rady Ministrów o wprowadzenie stanu wojennego.

Obowiązująca ciągle Ustawa o stanie wojennym nie mówi nic o przejmowaniu przez prezydenta kierowania obroną państwa. Podporządkowuje prezydentowi jedynie Naczelnego Dowódcę, który dowodzi tymi jednostkami wojskowymi, które zostały mu przydzielone. Nie podporządkowuje jednak prezydentowi Sztabu Generalnego, jak to jest s wypadku ustawy o Obronie Ojczyzny.

Można jednak przyjąć, że jeśli Naczelny Dowódca zostanie powołany, to prezydent przejmuje kierowanie obroną państwa na mocy ustawy o obronie ojczyzny i zostaje mu także podporządkowany Sztab Generalny. Takie umocowanie prezydenta wywodzi się często z konstytucyjnie
przyznanej mu funkcji najwyższego zwierzchnika sił zbrojnych. Nie jest to jednak stanowisko dowódcze, a więc z mocą decyzyjną. Warto przypomnieć, że w zasadzie z reguły w demokratycznych państwach, w których, jak w Polsce, panuje system parlamentarno -gabinetowy a nie prezydencki, szczególnie tych o ustroju monarchicznym to głowie państwa (a więc prezydentowi czy monarsze) przysługuje nawet tytuł najwyższego dowódcy. Jest jednak całkowicie jasne, że jest to tytuł wyłącznie honorowy, niedający monarsze czy prezydentowi żadnych uprawnień władczych.

W tym kontekście warto przytoczyć opinię prof. Pawła Sarneckiego zamieszczoną w wydanym przez Sejm RP w 1998 r. pod redakcją prof. Leszka Garlickiego „Komentarzu do Konstytucji RP”. Czytam w niej co następuje:

„Zwierzchnictwo prezydenta nad siłami zbrojnymi, chociaż jest zwierzchnikiem »najwyższym«, nie mieści w sobie prawa dowodzenia tymi siłami, nawet gdyby funkcje prezydenta pełniła osoba posiadająca poprzednio najwyższy stopień wojskowy. (…) Brak prawa dowodzenia siłami zbrojnymi dotyczy nie tylko okresu wojny, co jednoznacznie wynika z ust. 4 art. 126, ale także okresu pokoju. ( ) Ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju powierza konstytucja jednak Radzie Ministrów”.

Pozostaje jednak kwestia ministra obrony narodowej i jego zadań i kompetencji. Ma on bowiem, znów zgodnie z ustawą o stanie wojennym, „dokonywać oceny zagrożeń wojennych i możliwości obrony” (art. 12) do czego nie ma żadnych zdolności jako że jedynie kompetentny w tych sprawach Sztab Generalny znajduje się w podporządkowaniu prezydenta. Ponadto, zgodnie z art. 28 pkt2 UoO „Minister Obrony Narodowej, realizując politykę Rady Ministrów w zakresie ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności kraju i
zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego państwa, kieruje obronnością kraju”. Niespójności (mówiąc bardzo delikatnie) UoO z ustawą o Ministrze Obrony Narodowej jest bardzo wiele, widać to także w tym, że zgodnie z tą ustawą Sztab Generalny podlega zawsze bezpośrednio Ministrowi ON, co stoi w sprzeczności z podporządkowaniem tego sztabu w „czasie wojny” prezydentowi zawartym w UoO.

Wyliczone w ustawie o obronie państwa zadania rządu nie obejmują w ogóle spraw operacji wojskowych co oznacza, że wszystkie decyzje dotyczące strategii prowadzenia działań wojskowych są całkowicie wyłączone z gestii rządu i są rozstrzygane wyłącznie przez prezydenta. Przy okazji warto może podnieść kwestię art. 126, w którym prezydent jest określony (podobnie jak w przypadku szczególnym, a mianowicie wojska) jako „najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej”, a także jako osoba, która „stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności jego granic”. W przywoływanym komentarzu możemy znaleźć także wyjaśnienie praktycznego znaczenia tych zapisów. Czytamy tam bowiem: „Stanowiąc o sposobie działania prezydenta, równocześnie wskazuje (mowa tu o art. 126 ust. 3), że przez samo określenie jego charakteru bądź funkcji (kierunków, celów tych działań) w dwu pierwszych ustępach nie następuje jeszcze wyposażenie prezydenta w kompetencje”.

By pozostać w zgodzie z Konstytucją należałoby więc przyjąć, że obroną państwa kieruje rząd we współpracy z prezydentem i zrezygnować z podporządkowania Sztabu Generalnego i Naczelnego Dowódcy prezydentowi a także przyjąć, że prezydent nie może zablokować decyzji rządu dotyczących obrony państwa. Można jednak mieć obawy, czy taka modyfikacja ustawy ograniczająca kompetencje prezydenta zostanie przez prezydenta zaakceptowana, a do obalenia prezydenckiego veta może zabraknąć głosów. Wydaje się więc, ze przeprowadzenie takich zmian może się dokonać tylko w wyniku odpowiedniego werdyktu Trybunału Konstytucyjnego.

Przyjęta podobnie jak poprzednie ustawy ustawa (UoO) precyzuje wprowadzony uprzednio termin „czas wojny” jako „czas działań wojennych prowadzonych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej” (art 2 pkt 17). Nie jest jasne, co należy rozumieć pod terminem „czas działań wojennych”, można zdroworozsądkowo przyjąć, ze oznacza to działania bojowe na terytorium RP. Tym samym ustalone zostało rozróżnienie pomiędzy nim a stanem wojennym, wprowadzenie którego może nastąpić „ w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji” (art 229 Konstytucji RP). Tym samym możliwa jest sytuacja kiedy to, na wniosek Rady Ministrów, Prezydent RP uzna , że nastaje „czas wojny” (a więc czas, kiedy na terenie RP prowadzone są walki) a mimo to, nie wprowadzony zostaje stan wojenny. Możliwa jest także sytuacja odwrotna, kiedy to wprowadzony zostaje stan wojenny ale bez deklaracji, ze jest „czas wojny”. Tak mogłoby się stać, gdyby n.p. miała miejsce agresja zbrojna na jakiś kraj sojuszniczy ale nie bezpośrednio na Polskę. Oczywiście możliwe jest zaangażowanie polskich sil zbrojnych w konflikt bez stanowienia stanu wojennego czy tez „czasu wojny” jak to miało miejsce choćby w niedawnym czasie w Afganistanie czy Iraku.

To rozróżnienie niesie jednak rozliczne konsekwencje i niejasności. Termin „czas wojny” pojawia się w Konstytucji, choć można sądzić że chodzi tu o czas obowiązywania stanu wojennego. Artykuł 134 pkt. 4 stwierdza, że „na czas wojny Prezydent RP, na wniosek Prezesa Rady Ministrów powołuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych”. Pojawia się jednak pytanie, czy wobec wspomnianego wyżej rozróżnienia taki Naczelny Dowódca może być mianowany tylko wtedy, gdy wprowadzany zostaje jedynie stan wojenny (tak jest w Konstytucji) , a nie na „czas wojny”?

Na dodatek art 28 pkt1/8 stwierdza, z Prezydent kieruje obroną państwa dopiero z chwilą mianowania Naczelnego Dowódcy i objęcia przez niego dowodzenia. A co będzie kiedy w stanie wojennym Naczelny Dowódca nie zostanie powołany ( art 19 ustawy o stanie wojennym mówi tylko o możliwości powołania Naczelnego Dowódcy)?

Wiele zapisów w Ustawie o Obronie Ojczyzny odnosi się do czasu wprowadzania mobilizacji i czasu wojennego, ale nie do czasu stanu wojennego. Czy w „czasie wojny” nie będą one obwiązywać? Na dodatek, Art 643 Ustawy nakłada rozmaite obowiązki „na okres zagrożenia wojennego”, który zapewne ma być czymś innym niż okres stanu wojennego choć nie wiadomo kto i w jakim trybie ma ten okres określać i na jakiej, konstytucyjnie wymaganej podstawie ustawowej, te obowiązki mogą być nakładane. Sytuacja kiedy to prowadzone są na terenie Polski działania bojowe. a więc walki z agresorem, i ogłasza się jedynie „czas wojny” a nie stan wojenny jest bardzo dziwaczna. Dlatego, zważywszy na dodatkowe komplikacje prawne i zamęt interpretacyjny, należałoby z tego rozróżnienia po prostu zrezygnować, lub uznać, że „czas wojny” stanowi się nie tylko wtedy gdy prowadzone są działania bojowe na naszym terytorium, ale także czas, w którym polskie siły zbrojne prowadzą działania na szeroką skalę działania bojowe, ale poza naszym terytorium, uczestnicząc w operacjach reagowania kryzysowego, w misjach UE bądź ONZ, a także wykonując sojusznicze zobowiązania, jeśli skala i miejsce tych zaangażowań nie usprawiedliwia ogłoszenia stanu wojennego. W tym drugim wypadku należałoby rozciągnąć działania poszczególnych przepisów odnoszących się w chwili obecnej jedynie do czasu mobilizacji i czasu wojny także na czas stanu wojennego.

W ustawie przewiduje się też wskazanie jeszcze w czasie pokoju osoby, która będzie mianowana naczelnym dowódcą, aby mogła się przygotować do pełnienia tej funkcji. ( art. 25 i 29). Nie widać absolutnie żadnych zalet tego rodzaju rozwiązania. Po pierwsze, desygnowanie jeszcze w czasie pokoju konkretnego generała na stanowisko przyszłego naczelnego dowódcy, o ile nie jest to ani szef sztabu generalnego, ani dowódca generalny czy dowódca operacyjny, musi wywołać zrozumiałe napięcia między tymi najwyższymi dowódcami a ich, z konieczności służbowej, podwładnym.

Po drugie, naczelny dowódca musi mieć aparat do dowodzenia wojskami w polu, czyli m.in. sztab i stanowisko dowodzenia. Jeśli tak, to trzeba powołać odpowiednie zespoły i ćwiczyć je jeszcze w stanie pokoju. A już dzisiaj mamy świeżo utworzone stanowisko dowódcy operacyjnego dysponującego własnym aparatem dowódczo- sztabowym i na bieżąco ćwiczącego się do wykonywania dokładnie tych samych zadań, które ma wykonywać naczelny dowódca. Po co więc łamać starą zasadę zwaną brzytwą Ockhama i tworzyć jakieś byty ponad potrzebę? Należałoby po prostu przyjąć, że skoro wymogiem konstytucyjnym jest powołanie naczelnego dowódcy, to stanowisko to będzie powierzane dowódcy operacyjnemu, którego przecież i tak na wniosek Rady Ministrów powołuje prezydent i
którego kompetencje mogłyby być bezpośrednio przeniesione na tak ustanawianego naczelnego dowódcę.

Na zakończenie warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność o ogromnym znaczeniu. Nie widać jakiegokolwiek odniesienia w Ustawie do naszego członkostwa w NATO. Jeśli nastąpi atak zbrojny na Polskę i na jej terytorium rozpoczną się działania wojenne to, zgodnie z traktatem Waszyngtońskim i planami wojskowymi NATO, kierowanie działaniami wojskowymi przejmie dowództwo sojusznicze a nie krajowe-polskie. Tym samym, „czas wojny” to będzie okres, kiedy zapewne całość polskich operacyjnych jednostek wojskowych znajdzie się pod sojuszniczym dowództwem, a rola Naczelnego Dowódcy (jeśli zostanie powołany) będzie bardzo ograniczona. Zaangażowane w walki siły zbrojne, operacyjne plany i strategia działań będą też miały charakter sojuszniczy i będą miały znacznie szerszy niż ograniczony jedynie do terytorium Polski zasięg. Także podstawowe decyzje strategiczne po uruchomieniu gwarancji bezpieczeństwa będą miały charakter nie krajowy a sojuszniczy.

Janusz Onyszkiewicz, były minister obrony narodowej, członek Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego