10 lat Polski w Nato

10 lat Polski w Nato

Polskie interesy w NATO

(w 60-lecie Sojuszu)

        W grudniu ubiegłego roku ukazał się artykuł znanego specjalisty spraw międzynarodowych Bartłomieja Sienkiewicza zatytułowany „Niepokojąca słabość” (dodatek Europa do „Dziennika” z 13-14.12.2008 r.). Powołując się na komentarze Carla von Clausewitza o upadku I Rzeczpospolitej, autor wysuwa tezę jakoby współczesna Polska, podobnie jak niegdyś I Rzeczpospolita, nie potrafi skutecznie włączyć się do międzynarodowej gry, nie zdefiniowała jasnej definicji własnego interesu narodowego i przestaje być ważnym sojusznikiem.

         Zarzuty są ciężkie i generalnie zbyt daleko idące, zwłaszcza w odniesieniu do funkcjonowania Polski w systemie sojuszniczym. Stawia ważkie pytania, ale jednocześnie podważa wiarę w skuteczność naszych gwarancji obronnych i w umiejętność formułowania naszego interesu bezpieczeństwa w Sojuszu Północnoatlantyckim. Trudno się z tym zgodzić i ten ostatni aspekt eseju Bartłomieja Sienkiewicza będzie przedmiotem niniejszych rozważań.

Trzeba na wstępie przyznać, że chociaż interesy polskie w NATO mają charakter stały, to jednak ich rozumienie, interpretacja i zakres ulegały ewolucji w ciągu pierwszej dekady polskiego członkostwa, zgodnej zresztą z naszymi potrzebami i przeobrażeniami naszego międzynarodowego środowiska bezpieczeństwa. Co ciekawe, ta ewolucja znalazła też wyraz w zmianach percepcji NATO, przynajmniej w części polskiej opinii publicznej.

Po akcesji do Sojuszu 12 marca 1999 roku zauważyć można było zaskakujące i dosyć szybkie  przejście od entuzjazmu, przez zmniejszenie zainteresowania, do czegoś w rodzaju rozczarowania. Zmniejszyła się ilość publikacji nt. Sojuszu, wizyty polskich grup zainteresowań w Kwaterze Głównej NATO były coraz rzadsze. Symbolem tego stanu rzeczy było m.in. „zamarcie” organizacji pozarządowych zajmujących się NATO – Stowarzyszenie Euro-Atlantyckie i Klub Atlantycki po kilku latach zaprzestały aktywnej działalności, a ich członkostwo w federacji podobnych instytucji – Stowarzyszeniu Traktatu Atlantyckiego (ATA) – zostało zawieszone. Opracowania naukowe, raporty Forum Bezpieczeństwa Centrum Europejskiego w Natolinie i Warszawskiej Grupy Refleksyjnej przy Akademii Dyplomatycznej MSZ z 2006 roku przeszły właściwie bez echa. W dyskusjach pojawiły się natomiast fałszywe dylematy: czy mamy wiązać się w naszych potrzebach obronnych z NATO, z Unią Europejską, czy z USA?

I jeszcze jedno. Ewolucja Sojuszu w kierunku ekspedycyjności, rozwijania systemu misji stabilizacyjnych i bliskiej, „strategicznej” współpracy z Rosją, była opacznie rozumiana jako odejście od tego czym naprawdę NATO ma być. Wyrażały to drastyczne opinie: „to jest inny Sojusz niż ten, do którego wstąpiliśmy”, „nie jest to Sojusz naszych marzeń” (nota bene była to wypowiedź jednego z wysokich urzędników), „czy NATO nas obroni?” itd. Koncepcję instalacji w Polsce tzw. tarczy antyrakietowej zaczęto traktować jako niemal merytoryczne uzupełnienie art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego.

Przyczyny tego stanu rzeczy były różnorakie i tylko w skrócie warto przypomnieć, naturalną poniekąd w pierwszych latach XXI wieku, koncentrację uwagi przede wszystkim na akcesji Polski do Unii Europejskiej. Znaczenie miał także aspekt psychologiczny – w oczach mniej wyrobionej części opinii publicznej wejście Polski do NATO było po prostu końcem procesu zapewniania bezpieczeństwa naszemu państwu. Jesteśmy po prostu przez Sojusz chronieni i nic już nie musimy robić; nie zdawano sobie sprawy, że o miejsce i Sojuszu i jego prawidłowe (dla nas) funkcjonowanie trzeba nie tylko starać się, ale niekiedy i walczyć. Wreszcie nie bez wpływu na stan nastrojów w tej kwestii w Polsce miała transformacja NATO, poszukiwanie nowej tożsamości i celu przez tę organizację czy różnice wewnętrzne w Sojuszu.  Dla szerszej opinii publicznej koncentracja na misjach stabilizacyjnych, „dostarczyciela bezpieczeństwa” (security provider), partnerstwie oraz ostrożne traktowanie rozszerzenia na wschód, były po prostu mało czytelne i sprawiały wrażenie odchodzenia od zasadniczego zadania klasycznego sojuszu: „jeden za wszystkich, wszyscy za jednego”. Na naturalne w demokratycznym sojuszu różnice często patrzono przez okulary Układu Warszawskiego, który tworzył fasadę monolitu.

Od razu trzeba zrobić istotne zastrzeżenie. Ta percepcja opinii publicznej nie miała nic wspólnego z funkcjonowaniem dyplomacji polskiej w Sojuszu, zwłaszcza w Kwaterze Głównej w Brukseli i w Zjednoczonym Dowództwie Sił Sojuszniczych w Mons, która od początku kierowała się lepiej lub gorzej (raczej lepiej) kryterium interesu narodowego i wnosiła swój wkład do jego przemian i formułowania.

Był to zresztą okres niezłej pozycji Polski w Sojuszu. Niezależnie od późniejszych ocen interwencji USA w Iraku, Polska nieźle wykorzystała w NATO dobrą koniunkturę wynikającą z naszego udziału w tej wojnie, zwłaszcza po uzyskaniu wsparcia sojuszników dla polskiego kontyngentu w środkowym Iraku. Wyraziło się to m.in. wzmocnieniem pozycji Polski w sojuszniczym procesie decyzyjnym oraz uzyskaniem miejsca zastępcy Sekretarza Generalnego tej organizacji (amb. A. Kobieracki). Tzw. wyrazistości w Sojuszu nadała Polsce dosyć powszechnie uznawana rola „adwokata” sprawy Ukrainy i znajomość tzw. wymiaru wschodniego, zaangażowanie w rozszerzanie NATO i w sprawę energetyczną. Wreszcie, decyzje o udziale w ochronie przestrzeni powietrznej nad państwami bałtyckimi i o wysłaniu kontyngentu wojskowego do Afganistanu, potwierdziły opinie o wiarygodności polskiego sojusznika.

Obraz ten nie byłby pełny bez przypomnienia słabości: postrzegania Polski jako sojusznika obsesyjnie czy też „genetycznie” antyrosyjskiego, niewystarczającą integrację wojskową z NATO i tempa modernizacji polskich sił zbrojnych. Nie bez znaczenia był też wpływ pogorszenia międzynarodowego obrazu naszego kraju w latach 2006-2007. Wspomnieć też należy niejednoznaczne przyjęcie w Kwaterze Głównej NATO inicjatywy instalacji na polskim terytorium tarczy antyrakietowej. Chodzi tu zwłaszcza o niejasności co do możliwości wiązania tego amerykańskiego systemu w Polsce z sojuszniczymi systemami obrony przeciwrakietowej, których polska dyplomacja nie potrafiła ówcześnie rozproszyć.

W sumie, pozycja i obraz Polski w Sojuszu były jednak niezłe i dawały realne możliwości – proporcjonalne do potencjału kraju – i wpływania na jego transformację, ewolucję oraz ochronę polskich interesów. Sprzyjało temu stałe aktualizowanie koncepcji polskiego interesu w NATO w teorii i w praktyce (wspomnieć tu warto o detalu: na tygodniowych naradach w Stałym Przedstawicielstwie, każdy pracownik omawiający jakiś problem miał obowiązek formułowania, jakie ta kwestia ma lub może mieć znaczenie dla polskiego interesu).

Jakie są więc naczelne polskie interesy w NATO? Trzy z nich, wzajemnie integralnie powiązane i wieloaspektowe, można uznać za zasadnicze. Na pierwszym miejscu postawić należy utrzymanie zdolności Sojuszu do kolektywnej samoobrony, zgodnie z art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego. Ze specyficznego polskiego historycznego punktu widzenia chodzi o to, żeby nie powtórzyła się dramatyczna sytuacja z 3 września 1939 roku, kiedy to w Warszawie tłumy wiwatowały na cześć Anglii i Francji po wypowiedzeniu przez nich wojny Niemcom, po czym spodziewana pomoc nie nadeszła. Zdolność do obrony jest szczególnie istotna w dobie transformacji, gdy rozwijane są zdolności ekspedycyjne na wielką skalę; innymi słowy trzeba sobie zadawać pytanie – czy misje stabilizacyjne i inne podobnego typu nie osłabią możliwości obrony terytorialnej państw sojuszniczych? Odpowiedź jest jasna – musi istnieć równowaga między zdolnościami obrony terytorialnej i ekspedycyjnymi, bez uszczerbku dla jednych i drugich.

Ktoś mógłby utrzymywać, że stan zagrożeń dla bezpieczeństwa terytorialnego obecnie jest niewielki i z tego powodu obronę terytorialną można by czasowo zepchnąć na dalszy plan i powrócić do niej gdyby zmieniła się sytuacja. Jest to argumentacja niebezpieczna. To prawda, że zagrożenie klasycznym atakiem terytorialnym uległo realnemu zmniejszeniu już od początków lat 90. ubiegłego wieku. Jednakże, hipotetycznych niebezpieczeństw w nieodległej przyszłości wykluczyć nie można. Czterodniowa wojna Rosji z Gruzja w lipcu 2008 roku dobitnie to wykazała. Nie można też lekceważyć odradzania się w Federacji Rosyjskiej doktryn imperialnych w nowym wydaniu i koncepcji tzw. uderzeń wyprzedzających. Historia boleśnie nauczyła Polskę i inne państwa Środkowej Europy, że zmiany strategiczne potrafią następować w błyskawicznym niekiedy tempie. I nie są jasno przewidywalne.

Jaka jest zatem istota polskiego postulatu zdolności do kolektywnej obrony terytorialnej? Przede wszystkim dbać trzeba o prawidłowe funkcjonowanie planowania obronnego i jego struktur w Sekretariacie Międzynarodowym , w Międzynarodowym Sztabie Wojskowym i Dowództwach strategicznych (SHAPE i ACT), ich odbiurokratyzowania oraz – jeśli nie przede wszystkim – o utrzymywanie i stałe aktualizowanie planów operacyjnych na wypadek zagrożenia Polski (contingency plans). Chodzi także o podtrzymywanie zdolności Sojuszu do szybkiego tzw. generowania sił na wypadek zagrożeń, rozwoju systemów obrony przeciwrakietowej, rozwijanie praktyki ćwiczeń sztabowych i polowych oraz dbałość o skuteczną strukturę dowodzenia, a także ścisłą współpracę wywiadowczą nt. zagrożeń bezpieczeństwa. Ponadto znaczenie ma także zwiększanie obecności sojuszniczych struktur wojskowych na polskim terytorium. Te, wydawałoby się techniczne sprawy, powinny zostać odpowiednio ujęte w nowej koncepcji strategicznej NATO, gdyż są one decydujące dla zdolności obronnych Sojuszu.

W polskiej opinii publicznej pokutuje przekonanie, że – podobnie jak w 1939 roku – Polska mogłaby zostać zaatakowana znienacka; przytacza się też przykład Gruzji. Jest to mylne wyobrażenie. Przynależność do Sojuszu z góry zapewnia istotną rzecz, a mianowicie udzielanie pomocy w miarę eskalacji zagrożenia, bez potrzeby natychmiastowej decyzji o zastosowaniu artykułu 5. Traktatu Waszyngtońskiego (casus belli). Wynikające z tego korzyści to m.in.: w czasie pokoju – rozbudowa systemów obserwacji radarowych, urządzeń na lotniskach wojskowych, nadbrzeżach morskich itp. (w Polsce NATO inwestuje w takie przedsięwzięcia już od 10 lat, za sumy przewyższający nasze wkłady członkowskie do tej organizacji) oraz – w czasie zaistniałych napięć np. wysyłanie samolotów typu AWACS, przemieszczanie niektórych sił itp.

Oprócz powyższych zdolności wojskowych chodzi także o niebagatelną sprawę stopnia automatyzmu i rygorystycznego nakazu działania zbrojnego w przypadku napaści. Sam tekst artykułu 5. Traktatu pozostawia tu pewną niejasność w postaci pozostawienia stolicom decyzji, które z kolei przekazywane byłyby do Rady Północnoatlantyckiej w Kwaterze Głównej NATO. W tym punkcie może hipotetycznie zaistnieć niebezpieczna zwłoka, nazywana przez Amerykanów „wojna poprzez komitety”. Nie może być tak, że obowiązkowe konsultacje na temat palącego zagrożenia, a następnie proces decyzyjny, będą się nadmiernie przeciągać ze szkodą dla bezpośrednio zagrożonego kraju. I w tej kwestii przydałaby się większa precyzja w nowej koncepcji strategicznej NATO.

Na drugim miejscu wśród polskich interesów w NATO stoi konieczność utrzymania równowagi między geograficznymi wymiarami Sojuszu w dobie jego globalnego zaangażowania. Jak się wydaje w ostatnich latach, zaburzona została nieco równowaga geograficzna na korzyść wymiaru śródziemnomorskiego (w ramach tzw. Dialogu Śródziemnomorskiego), wymiaru Zatoki Perskiej (w ramach tzw. Inicjatywy Stambulskiej) i wymiaru środkowo-wschodniego (w ramach operacji ISAF w Afganistanie), z niekorzyścią dla tzw. wymiaru wschodniego. Ten ostatni, mimo polskich wysiłków, nie został formalnie uznany pod pretekstem, że istnieje „partnerstwo strategiczne” z Rosją, „partnerstwo szczególne” (distinctive) z Ukrainą oraz partnerstwo z Gruzją. Tymczasem istnieje zespół problemów bezpieczeństwa i zagrożeń związanych z post-radzieckim obszarem, który wymaga oddzielnego traktowania, zwłaszcza w kontekście neoimperialnych ambicji Rosyjskiej Federacji. Wydarzenia w Gruzji w 2008 roku postawiły na nowo delikatny problem większego zrozumienia potrzeb bezpieczeństwa sąsiadów Rosji, a zwłaszcza trzech sojuszników bałtyckich, także w kontekście hipotetycznego zastosowania art. 5. Traktatu Waszyngtońskiego w razie zagrożenia. Natomiast procesy przemian w świecie postawiły przed Sojuszem nowe zadanie „odnowionego partnerstwa” (by użyć zwrotu Radosława Sikorskiego użytego w wykładzie dla Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego z19 stycznia 2009 r.). Wprawdzie Polska wyrobiła sobie pozycję czynnika stabilizacji regionalnej i ważnego uczestnika procesów decyzyjnych w stosunku do Ukrainy oraz eksperta w sprawach Białorusi, Naddniestrza, państw kaukaskich czy środkowoazjatyckich, to jednak pojęcie „wymiaru wschodniego” nie uzyskało obywatelstwa w funkcjonowaniu Sojuszu. Nie ma powodu ukrywać, że na przeszkodzie takiemu uznaniu stanęło postrzeganie przez niektórych sojuszników, zwłaszcza przez Niemcy i Włochy, naszego regionu przez pryzmat stosunków z Rosją, a konkretniej – przyznawanie im (tym stosunkom) priorytetu.

Częścią sformułowanego wyżej interesu państwa polskiego jest także rozszerzenie terytorialne NATO na Wschód, w ramach polityki „otwartych drzwi”. Nie mamy tu miejsca na szersze potraktowanie tego zagadnienia, ale wypada przynajmniej wspomnieć, że ma ono dla Polski znaczenie strategiczne. Nie chodzi tylko o wyjście z pozycji państwa frontowego w Sojuszu, ale także o stabilizację i demokratyzację obszaru b. ZSRR, zwłaszcza w odniesieniu do Ukrainy i Gruzji. Rozwiązanie przez Polskę tego problemu, obejmującego szereg istotnych składników, jest zadaniem trudnym, wymagającym przede wszystkim jedności w Sojuszu państw frontowych, czy – wg terminologii Ministra Obrony Bogdana Klicha na spotkaniu w Stowarzyszeniu Euro-Atlantyckim 8 stycznia 2009 r. – „brzegowych”. (), poszerzania zrozumienia istoty polityki Federacji Rosyjskiej, a także pozbywania się przez Polskę „garbu” obsesyjnie antyrosyjskiego kraju. Ponadto, skuteczne równoważenie geograficzne Sojuszu wymagałoby także „zgrania” z unijną polityką sąsiedztwa.

Trzecim ważnym interesem polskim w NATO jest równoważenie naszego udziału w Sojuszu z unijną polityką bezpieczeństwa i obrony oraz doprowadzenie do skutecznego współdziałania na linii NATO – Unia Europejska. Kryzys w tych stosunkach jest ze strategiczną szkodą dla interesów bezpieczeństwa Polski i regionu, w którym ona leży.

W praktyce rozwiązanie sprowadza się do następującego dylematu: jak pogodzić udział Polski w tzw. Praskich Zobowiązaniach na rzecz Zdolności Obronnych (PCC) i Siłach Odpowiedzi NATO (RFN) – z jednej strony, z udziałem w Europejskich Zdolnościach Obronnych (EDA), Grupach Bojowych (Battle Groups) i pozostałych inicjatywach unijnych tego typu – z drugiej. Pogodzić się chyba trzeba z tym, że pewne powielanie wysiłków jest nieuchronne, ale należt też pamiętać, że dublowanie jest problemem finansowym i politycznym, przynoszącym straty.

Od strony politycznej natomiast podstawowym problemem jest zintegrowanie unijnej polityki obronnej z polityką NATO i Stanów Zjednoczonych, w tym także harmonizacja rozszerzania Sojuszu i UE. . W oczywistym interesie Polski jest kompleksowe uregulowanie stosunków obu organizacji, w tym wspomniane integrowanie polityki obronnej. Z polskiego punktu widzenia optymalnym rozwiązaniem byłoby umacnianie odpowiedzialności NATO w dziedzinie tzw. twardych środków bezpieczeństwa, aUnii Europejskiej – w sferze „miękkich” środków. NATO powinno stać się „transatlantyckim koordynatorem” między Europą i Ameryką w kwestiach bezpieczeństwa i obrony, nie umniejszając zresztą ambicji UE w dziedzinie bezpieczeństwa. Aby te postulaty nie pozostały listą pobożnych życzeń, polska dyplomacja musiałaby przejść z fazy ogólnego formułowania oczekiwań do etapu przedstawiania sposobów ich realizacji (a więc z „co” na „”jak”).

Lista szczegółowych polskich interesów w NATO jest też niemała, np. w odniesieniu do bezpieczeństwa energetycznego (ochrona sieci przesyłowych i solidarność w przypadku kryzysu), cybernetycznego, współdziałania w likwidowaniu asymetrycznych i niekonwencjonalnych zagrożeń, np. zorganizowanej przestępczości (piractwo), czy w przeciwdziałaniu katastrofom naturalnym. Duża ich część związana jest z materialnym wkładem Polski w działalność Sojuszu i temu zagadnieniu warto poświęcić nieco więcej uwagi.

Na plan pierwszy wysuwa się godzenie procesu globalizacji NATO (misje i operacje stabilizacyjne) z materialnymi i finansowymi możliwościami państwa polskiego. Chodzi też o to, aby budżet wojskowy NATO przeznaczany był nie tylko na finansowanie transformacji struktur dowodzenia i operacji stabilizacyjnych, ale także na podniesienie zdolności obrony terytorialnej. Tymczasem ostatnio budżet „zwyżkuje” przede wszystkim w działach związanych ze zdolnościami i przedsięwzięciami ekspedycyjnymi.

W Iraku (choć nie była to operacja NATO), Afganistanie i na Bałkanach Polska zdobyła się na bezprecedensowy wysiłek ludzki, organizacyjny i gospodarczy, który był pośrednio wkładem w umocnienie Sojuszu, na zasadzie solidarności. Polska nie jest jednak wielkim mocarstwem i nie ma do swej dyspozycji nieograniczonych środków. Ponadto, rząd musi też liczyć się z niskim stopniem zrozumienia polskiej opinii publicznej z potrzebą materialnego wspierania Sojuszu. Dlatego też w polskim interesie jest poszukiwanie i znalezienie dobrej formuły podziału kosztów (cost sharing) w Sojuszu, a w każdym razie odejście od zasady pełnego ponoszenia kosztów własnego zaangażowania (costs lie where they fall). I to zagadnienie powinno znaleźć się w porządku dnia rokowań nad nową koncepcją strategiczną Sojuszu.

Z powyższym interesem związany jest pokrewny: maksymalne uzyskiwanie inwestycji NATO w Polsce oraz kontraktów sojuszniczych dla firm polskich w innych krajach NATO. W tej dziedzinie Polska ma największe osiągnięcia spośród tzw. nowych członków Sojuszu. Inwestycje NATO od kilku lat przewyższają sumy polskich wkładów (składek) do budżetu cywilnego i wojskowego. Chodzi o to, aby ten trend został utrzymany i ustabilizowany.

Na pewno w polskim interesie jest także obsadzenie Polakami, przynajmniej proporcjonalnie do wkładu Polski do Sojuszu, stanowisk w cywilnym i wojskowym sekretariacie oraz w jego agendach wyspecjalizowanych. Po zakończeniu kadencji Amb. Adama Kobierackiego, jako zastępcy Sekretarza Generalnego NATO i niepowodzeniu w wyborze na stanowisko szefa Komitetu Wojskowego w 2008 r., nadszedł czas na ubieganie się o znaczące i wpływowe stanowisko sojusznicze, z szefem całej organizacji włącznie. Wiele tu zależy od wspólnego stanowiska państw naszego regionu w NATO.

Jakie są podstawowe warunki realizacji tych podstawowych interesów oraz utrzymania adekwatnej pozycji Polski w NATO? W uproszczeniu są one następujące: stabilizacja wewnętrzna i kurs proeuropejski (dobre stosunki z Niemcami), utrzymanie potencjału wojskowego w wysokości 2% wydatków budżetowych na obronę i adekwatna modernizacja polskich sił zbrojnych z ich profesjonalizacją, udział w operacjach i misjach NATO co najmniej na poziomie średniej sojuszniczej, równoważenie udziału wojskowego w NATO i UE; zrównoważone stanowisko w sprawie Rosji, niedopuszczenie do utrwalania się opinii, że Polska jest „agentem USA” w Europie, ale przy jednoczesnym umacnianiu strategicznych stosunków z Waszyngtonem, utrwalanie pozycji „adwokata” Ukrainy, wyrabianie pozycji eksperta od spraw Białorusi oraz Zakaukazia i Azji Środkowej, wkład do mądrej polityki w Sojuszu wobec państw regionu, wnoszenie większego wkładu intelektualnego do tworzenia taktyki i strategii Sojuszu oraz do debat nt. wyzwań i zagrożeń; zwiększenie dyplomatycznej ofensywy na rzecz wprowadzenia większej ilości Polaków na wpływowe stanowiska w sekretariacie cywilnym i dowództwach wojskowych.

Lista zadań jest więc długa, ale nie niemożliwa do realizacji. Sześćdziesięciolecie Sojuszu jest dobrą okazją do aktywnej realizacji części tych zadań przy okazji rokowań nad nową koncepcją strategiczną NATO.

Wracając zatem do początku niniejszych rozważań stwierdzić można, że precyzowanie interesów Polski w Sojuszu postępuje, a ich świadomość przyświeca działaniom polskiej dyplomacji, nawet jeśli jej skuteczność nie jest w pełni zadowalająca. Potrzebna jest natomiast szersza debata społeczna, w której coraz aktywniejsza rolę odgrywa, oprócz kilku rodzimych think tanków, także reaktywowane Stowarzyszenie Euro-Atlantyckie.

Dr Jerzy M. Nowak

Autor jest Prezesem Stowarzyszenia Euro – Atlantyckiego.

Byłym Ambasadorem Polski przy Kwaterze Głównej NATO w latach 2002-2007