Ustawa o Obronie Ojczyzny- krytyczne uwagi

Ustawa o Obronie Ojczyzny- krytyczne uwagi

Ustawa sankcjonuje wprowadzenie na czas wojny fundamentalną
zmianę politycznego ustroju Polski. Bo oto kierowanie obroną
państwa powierza się Prezydentowi RP który ma jedynie obowiązek
współpracowania w tej sprawie z rządem. (art. 24). A przecież
kierowanie obroną państwa, to nie tylko kierowanie działaniami
wojskowymi. W obronę zaangażowany jest cały kraj, jego
infrastruktura, system finansowy, samorządy, straże, służby itd.
Kierowanie obroną to więc kierowanie krajem a nie tylko wojskiem, a
krajem kieruje rząd. Przekazanie obrony kraju do urzędu prezydenta
oznacza wyposażenie prezydenta w pełnię władzy wykonawczej, a to
oznacza że z obowiązującego systemu parlamentarno-gabinetowego
Polska przechodzi w system rządów prezydenckich.

Łamie się więc jasny zapis konstytucji głoszący, ze to odpowiadający
przed parlamentem rząd zapewnia bezpieczeństwo państwa, a nie
prezydent.

W ustawie jest co prawda zapis w art. 24 mówiący, że prezydent kieruje
państwem we współpracy z Radą Ministrów, co może oznaczać że
prezydent podejmuje decyzje, a rząd pełni tylko konsultacyjna rolę. W
takim wariancie prezydent nie jest odpowiedzialny przed nikim, chyba
że „przed Bogiem i Historią”. Jeśli jednak przyjąć, że decyzje
prezydenta muszą mieć akceptację rządu, który jest konstytucyjnie
odpowiedzialny przed Sejmem, to w tym mechanizmie decyzyjnym
możliwy staje się paraliż decyzyjny w wypadku różnicy zdań.
Pojawia się więc mechanizm dwuwładzy w państwie, niesłychanie
groźnej kiedy, jak to szczególnie w w czasie wojny bardzo często
bywa, trzeba podejmować szybko decyzje. Przykładem takiej sytuacji
jest zagwarantowana prawnie (art. 3.1 ustawy o stanie wojennym)
możliwość odrzucenia przez prezydenta wniosku Rady Ministrów o
wprowadzenie stanu wojennego.

Obowiązująca ciągle Ustawa o stanie wojennym nie mówi nic o
przejmowaniu przez prezydenta kierowania obroną państwa.
Podporządkowuje prezydentowi jedynie Naczelnego Dowódcę, który
dowodzi tymi jednostkami wojskowymi, które zostały mu
przydzielone. Nie podporządkowuje jednak prezydentowi Sztabu
Generalnego, jak to jest s wypadku ustawy o Obronie Ojczyzny.

Można jednak przyjąć, że jeśli Naczelny Dowódca zostanie powołany,
to prezydent przejmuje kierowanie obroną państwa na mocy ustawy o
obronie ojczyzny i zostaje mu także podporządkowany Sztab
Generalny.

Takie umocowanie prezydenta wywodzi się często z konstytucyjnie
przyznanej mu funkcji najwyższego zwierzchnika sił zbrojnych. Nie
jest to jednak stanowisko dowódcze, a więc z mocą decyzyjną. Warto
przypomnieć, że w zasadzie z reguły w demokratycznych państwach,
w których, jak w Polsce, panuje system parlamentarno -gabinetowy a
nie prezydencki, szczególnie tych o ustroju monarchicznym to
głowie państwa (a więc prezydentowi czy monarsze) przysługuje
nawet tytuł najwyższego dowódcy. Jest jednak całkowicie jasne, że
jest to tytuł wyłącznie honorowy, niedający monarsze czy
prezydentowi żadnych uprawnień władczych.

W tym kontekście warto przytoczyć opinię prof. Pawła Sarneckiego
zamieszczoną w wydanym przez Sejm RP w 1998 r. pod redakcją
prof. Leszka Garlickiego „Komentarzu do Konstytucji RP”. Czytamy
w niej co następuje:

„Zwierzchnictwo prezydenta nad siłami zbrojnymi, chociaż jest
zwierzchnikiem »najwyższym«, nie mieści w sobie prawa dowodzenia
tymi siłami, nawet gdyby funkcje prezydenta pełniła osoba
posiadająca poprzednio najwyższy stopień wojskowy. (…) Brak prawa
dowodzenia siłami zbrojnymi dotyczy nie tylko okresu wojny, co
jednoznacznie wynika z ust. 4 art. 126, ale także okresu pokoju. ( )
Ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju powierza
konstytucja jednak Radzie Ministrów”.

Pozostaje jednak kwestia ministra obrony narodowej i jego zadań i
kompetencji. Ma on bowiem, znów zgodnie z ustawą o stanie
wojennym, „dokonywać oceny zagrożeń wojennych i możliwości
obrony” (art. 12) do czego nie ma żadnych zdolności jako że jedynie
kompetentny w tych sprawach Sztab Generalny znajduje się w
podporządkowaniu prezydenta. Ponadto, zgodnie z art. 28 pkt2 UoO
„Minister Obrony Narodowej, realizując politykę Rady Ministrów w
zakresie ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności kraju i
zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego państwa, kieruje obronnością kraju”. Niespójności (mówiąc bardzo delikatnie) UoO z
ustawą o Ministrze Obrony Narodowej jest bardzo wiele, widać to
także w tym, że zgodnie z tą ustawą Sztab Generalny podlega zawsze
bezpośrednio Ministrowi ON, co stoi w sprzeczności z
podporządkowaniem tego sztabu w „czasie wojny” prezydentowi
zawartym w UoO.

Wyliczone w ustawie o obronie państwa zadania rządu nie obejmują
w ogóle spraw operacji wojskowych co oznacza, że wszystkie
decyzje dotyczące strategii prowadzenia działań wojskowych są
całkowicie wyłączone z gestii rządu i są rozstrzygane wyłącznie przez
prezydenta.

Przy okazji warto może podnieść kwestię art. 126, w którym
prezydent jest określony (podobnie jak w przypadku szczególnym, a
mianowicie wojska) jako „najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej
Polskiej”, a także jako osoba, która „stoi na straży suwerenności i
bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności jego granic”. W
przywoływanym komentarzu możemy znaleźć także wyjaśnienie
praktycznego znaczenia tych zapisów. Czytamy tam bowiem:
„Stanowiąc o sposobie działania prezydenta, równocześnie wskazuje
(mowa tu o art. 126 ust. 3), że przez samo określenie jego charakteru
bądź funkcji (kierunków, celów tych działań) w dwu pierwszych
ustępach nie następuje jeszcze wyposażenie prezydenta w
kompetencje”.

By pozostać w zgodzie z Konstytucją należałoby więc przyjąć, że
obroną państwa kieruje rząd we współpracy z prezydentem i
zrezygnować z podporządkowania Sztabu Generalnego i
Naczelnego Dowódcy prezydentowi a także przyjąć, że prezydent
nie może zablokować decyzji rządu dotyczących obrony państwa.
Można jednak mieć obawy, czy taka modyfikacja ustawy
ograniczająca kompetencje prezydenta zostanie przez prezydenta
zaakceptowana, a do obalenia prezydenckiego veta może
zabraknąć głosów. Wydaje się więc, ze przeprowadzenie takich
zmian może się dokonać tylko w wyniku odpowiedniego werdyktu
Trybunału Konstytucyjnego.

Przyjęta podobnie jak poprzednie ustawy ustawa (UoO) precyzuje
wprowadzony uprzednio termin „czas wojny” jako „czas działań
wojennych prowadzonych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej” (art 2 pkt 17). Nie jest jasne, co należy rozumieć pod terminem „czas
działań wojennych”, można zdroworozsądkowo przyjąć, ze oznacza
to działania bojowe na terytorium RP. Tym samym ustalone zostało
rozróżnienie pomiędzy nim a stanem wojennym, wprowadzenie
którego może nastąpić „ w razie zewnętrznego zagrożenia państwa,
zbrojnej napaści na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej lub gdy z
umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony
przeciwko agresji” (art 229 Konstytucji RP). Tym samym możliwa
jest sytuacja kiedy to, na wniosek Rady Ministrów, Prezydent RP
uzna , że nastaje „czas wojny” (a więc czas, kiedy na terenie RP
prowadzone są walki) a mimo to, nie wprowadzony zostaje stan
wojenny. Możliwa jest także sytuacja odwrotna, kiedy to
wprowadzony zostaje stan wojenny ale bez deklaracji, ze jest „czas
wojny”. Tak mogłoby się stać, gdyby n.p. miała miejsce agresja
zbrojna na jakiś kraj sojuszniczy ale nie bezpośrednio na Polskę.
Oczywiście możliwe jest zaangażowanie polskich sil zbrojnych w
konflikt bez stanowienia stanu wojennego czy tez „czasu wojny” jak
to miało miejsce choćby w niedawnym czasie w Afganistanie czy
Iraku.

To rozróżnienie niesie jednak rozliczne konsekwencje i niejasności.
Termin „czas wojny” pojawia się w Konstytucji, choć można sądzić że
chodzi tu o czas obowiązywania stanu wojennego. Artykuł 134 pkt. 4
stwierdza, że „na czas wojny Prezydent RP, na wniosek Prezesa Rady
Ministrów powołuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych”. Pojawia
się jednak pytanie, czy wobec wspomnianego wyżej rozróżnienia
taki Naczelny Dowódca może być mianowany tylko wtedy, gdy
wprowadzany zostaje jedynie stan wojenny (tak jest w Konstytucji) , a
nie na „czas wojny”?

Na dodatek art 28 pkt1/8 stwierdza, z Prezydent kieruje obroną
państwa dopiero z chwilą mianowania Naczelnego Dowódcy i objęcia
przez niego dowodzenia. A co będzie kiedy w stanie wojennym
Naczelny Dowódca nie zostanie powołany ( art 19 ustawy o stanie
wojennym mówi tylko o możliwości powołania Naczelnego
Dowódcy)?

Wiele zapisów w Ustawie o Obronie Ojczyzny odnosi się do czasu
wprowadzania mobilizacji i czasu wojennego, ale nie do czasu stanu
wojennego. Czy w „czasie wojny” nie będą one obwiązywać?
Na dodatek, Art 643 Ustawy nakłada rozmaite obowiązki „na okres
zagrożenia wojennego”, który zapewne ma być czymś innym niż
okres stanu wojennego choć nie wiadomo kto i w jakim trybie ma ten
okres określać i na jakiej, konstytucyjnie wymaganej podstawie
ustawowej, te obowiązki mogą być nakładane.
Sytuacja kiedy to prowadzone są na terenie Polski działania
bojowe. a więc walki z agresorem, i ogłasza się jedynie „czas
wojny” a nie stan wojenny jest bardzo dziwaczna. Dlatego,
zważywszy na dodatkowe komplikacje prawne i zamęt
interpretacyjny, należałoby z tego rozróżnienia po prostu
zrezygnować, lub uznać, że „czas wojny” stanowi się nie tylko
wtedy gdy prowadzone są działania bojowe na naszym terytorium,
ale także czas, w którym polskie siły zbrojne prowadzą działania
na szeroką skalę działania bojowe, ale poza naszym terytorium,
uczestnicząc w operacjach reagowania kryzysowego, w misjach
UE bądź ONZ, a także wykonując sojusznicze zobowiązania, jeśli
skala i miejsce tych zaangażowań nie usprawiedliwia ogłoszenia
stanu wojennego. W tym drugim wypadku należałoby rozciągnąć
działania poszczególnych przepisów odnoszących się w chwili
obecnej jedynie do czasu mobilizacji i czasu wojny także na czas
stanu wojennego.

W ustawie przewiduje się też wskazanie jeszcze w czasie pokoju
osoby, która będzie mianowana naczelnym dowódcą, aby mogła się
przygotować do pełnienia tej funkcji. ( art. 25 i 29). Nie widać
absolutnie żadnych zalet tego rodzaju rozwiązania.
Po pierwsze, desygnowanie jeszcze w czasie pokoju konkretnego
generała na stanowisko przyszłego naczelnego dowódcy, o ile nie jest
to ani szef sztabu generalnego, ani dowódca generalny czy dowódca
operacyjny, musi wywołać zrozumiałe napięcia między tymi
najwyższymi dowódcami a ich, z konieczności służbowej,
podwładnym.

Po drugie, naczelny dowódca musi mieć aparat do dowodzenia
wojskami w polu, czyli m.in. sztab i stanowisko dowodzenia. Jeśli tak,
to trzeba powołać odpowiednie zespoły i ćwiczyć je jeszcze w stanie
pokoju. A już dzisiaj mamy świeżo utworzone stanowisko dowódcy operacyjnego dysponującego własnym aparatem dowódczo-
sztabowym i na bieżąco ćwiczącego się do wykonywania dokładnie tych samych zadań, które ma wykonywać naczelny dowódca. Po co
więc łamać starą zasadę zwaną brzytwą Ockhama i tworzyć jakieś
byty ponad potrzebę? Należałoby po prostu przyjąć, że skoro
wymogiem konstytucyjnym jest powołanie naczelnego dowódcy, to
stanowisko to będzie powierzane dowódcy operacyjnemu, którego
przecież i tak na wniosek Rady Ministrów powołuje prezydent i
którego kompetencje mogłyby być bezpośrednio przeniesione na tak
ustanawianego naczelnego dowódcę.

Na zakończenie warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność o
ogromnym znaczeniu. Nie widać jakiegokolwiek odniesienia w
Ustawie do naszego członkostwa w NATO. Jeśli nastąpi atak zbrojny
na Polskę i na jej terytorium rozpoczną się działania wojenne to,
zgodnie z traktatem Waszyngtońskim i planami wojskowymi NATO,
kierowanie działaniami wojskowymi przejmie dowództwo sojusznicze
a nie krajowe-polskie. Tym samym, „czas wojny” to będzie okres,
kiedy zapewne całość polskich operacyjnych jednostek wojskowych
znajdzie się pod sojuszniczym dowództwem, a rola Naczelnego
Dowódcy (jeśli zostanie powołany) będzie bardzo ograniczona.
Zaangażowane w walki siły zbrojne, operacyjne plany i strategia
działań będą też miały charakter sojuszniczy i będą miały znacznie
szerszy niż ograniczony jedynie do terytorium Polski zasięg. Także
podstawowe decyzje strategiczne po uruchomieniu gwarancji
bezpieczeństwa będą miały charakter nie krajowy a sojuszniczy.

Janusz Onyszkiewicz, były minister obrony narodowej, członek Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego