Co dalej z NATO i czy Rosja powinna stać się członkiem Sojuszu?

Co dalej z NATO i czy Rosja powinna stać się członkiem Sojuszu?

Uwagi na Konferencji Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego i Fundacji Konrada Adenauera zorganizowanej 22 lutego 2011 w Warszawie.

Generał w stanie spoczynku Klaus Nauman

Co dalej z NATO
i czy Rosja powinna stać się członkiem Sojuszu?

Uwagi na Konferencji Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego i Fundacji Konrada Adenauera zorganizowanej 22 lutego 2011 w Warszawie.

Wstęp

Na pierwszy rzut oka przyszłość NATO jako politycznego sojuszu na rzecz wspólnej obrony 28 euroatlantyckich demokracji wydaje się rysować w jasnych barwach mimo nierozwiązanej sytuacji w Afganistanie:
– nie ma podmiotu, który mógłby poważnie zagrozić Sojuszowi ani któremukolwiek z jego członków rozpętaniem wojny konwencjonalnej,
– nie istnieje konkurencyjna organizacja dysponująca porównywalnymi możliwościami oraz
– pomysły takie jak nowa umowa o ogólnoeuropejskim systemie bezpieczeństwa proponowana przez prezydenta Miedwiediewa mają znikome lub wręcz zerowe szanse na realizację.
Ta ostatnia idea straciła ostatnich zwolenników, kiedy Sojusz uzgodnił w Lizbonie swoją nową koncepcję strategiczną „Aktywne zaangażowanie, nowoczesna obrona” i przyjął Deklarację Szczytu Lizbońskiego. Te dwa dokumenty, po ich wdrożeniu, przekształcą NATO w sojusz doskonale przygotowany do radzenia sobie z wielorakimi wyzwaniami 21. wieku.
Jak zwykle jednak jest i druga strona medalu, czyli mniej optymistyczne fakty dotyczące NATO, w tym trudna sytuacja w Afganistanie i Pakistanie, spadek nakładów na obronność postępujący w różnym tempie we wszystkich państwach Sojuszu poza USA oraz brak militarnego przygotowania do stawienia czoła współczesnym wyzwaniom, takim jak terroryzm, ataki cybernetyczne czy rozprzestrzenianie broni masowego rażenia i pocisków. Ponadto brakuje politycznego przygotowania do radzenia sobie z błyskawicznym rozwojem wypadków w świecie arabskim, które powodują nerwowość utrzymujących się jeszcze u władzy dyktatorów w regionie oraz mogą diametralnie zmienić równowagę bezpieczeństwa na niekorzyść Izraela. Niewiele myśli się także o tym, jakie konsekwencje dla regionu euroatlantyckiego będzie miało spodziewane przesunięcie centrum geopolitycznego ze strefy transatlantyckiej w region Azji i Pacyfiku, kiedy rzeczywiście ono nastąpi.
Na tym szerszym tle chciałbym odnieść się do dwóch kwestii, o które mnie zapytano: przyszłości NATO oraz sprawy ewentualnego członkostwa Rosji w Sojuszu.

Przyszłość NATO
Sojusz uzgodnił w Lizbonie i faktycznie wdraża tzw. kompleksowe podejście, które wymaga przygotowania się do szerokiego spektrum działań, począwszy od prewencyjnej dyplomacji poprzez zbiorową obronę strefy Paktu Atlantyckiego (NTA) aż do ekspedycyjnych interwencji zbrojnych w miejscach, w których pojawiają się zagrożenia dla NATO.
To jest niewątpliwie właściwa odpowiedź na liczne i wielorakie rodzaje ryzyka i zagrożenia u bram NATO, ale rodzi ona też kolejne pytania o zdolność NATO do skutecznego działania w tak szerokim spektrum. Dlatego dopiero czas pokaże, czy kraje NATO sprostają zobowiązaniu, które podjęły przyjmując Strategiczną Koncepcję i Deklarację Szczytu Lizbońskiego wyznaczające bardzo ambitne i wymagające zadania. Mam nadzieje, że kraje Paktu nie zdecydują się tym razem na kurs, który tak często przyjmowały wcześniej, polegający na uzgadnianiu ambitnych dokumentów, aby uniknąć izolacji, i burzeniu consensusu poprzez niepodejmowanie działań niezbędnych do zrealizowania tych ambicji. Zważywszy na niezażegnany kryzys finansowy oraz początek fazy cięcia wydatków budżetowych w Stanach Zjednoczonych, nie mam zbyt wielkich nadziei na to, że kraje będą gotowe wyłożyć niezbędne fundusze na poprawę swojego potencjału. Konieczność i potrzeby w tym zakresie można zilustrować kilkoma danymi liczbowymi: W ostatnich dwóch latach nakłady sojuszników poza USA zmniejszyły się o 48 miliardów USD, w związku z czym udział Stanów Zjednoczonych w wydatkach NATO wzrósł z 50 do 75% w tym samym okresie. Jednak Stany Zjednoczone nie mają wyboru i muszą ograniczyć wydatki na obronność, ponieważ gigantyczne zadłużenie tego kraju zaczyna zagrażać ich bezpieczeństwu narodowemu. Zatem dla NATO, jak również dla Europy, nie ma innego wyjścia, jak zwiększanie wielonarodowej współpracy na przykład poprzez ustanawianie należących do NATO i zarządzanych przez NATO komponentów siłowych, takich jak komponent AWACS. Wymaga to od poszczególnych krajów woli rezygnacji z małego ułamka suwerenności narodowej na rzecz międzynarodowego organizmu, takiego jak NATO, zaakceptowania wielonarodowej obsady oddziałów wojskowych oraz przystania na współuczestniczenie w kosztach. Dla takiego podejścia nie ma alternatywy – czego wyraźnie dowodzi przykład obrony antyrakietowej – a mimo to postępowanie poszczególnych krajów nie wróży mu zbyt dobrze. Podam tylko dwa najnowsze przykłady z obu naszych krajów: niemiecka odmowa uczestniczenia w rozmieszczeniu AWACS w Afganistanie i polska decyzja o wycofaniu się z programu Systemu Obserwacji Obiektów Naziemnych.
Kraje NATO będą musiały w naprawdę przemyślany sposób korzystać z posiadanych rzadkich zasobów, jeżeli chcą być przygotowane do licznych wyzwań, które skrupulatnie wskazano w dokumentach lizbońskich i które przyniesie niespokojna przyszłość. Gdyby kraje NATO poza USA tak właśnie postąpiły, dałyby one sygnał Stanom Zjednoczonym, że chcą wziąć na siebie swoją część odpowiedzialności za wspólną obronę strefy Paktu Atlantyckiego rozciągającej się od Tallina do Vancouver. Mogłyby one wtedy zastąpić Amerykanów w Europie. Tymczasem to zaangażowanie Amerykanów jest dziś potrzebne nie mniej niż w najtrudniejszych okresach zimnej wojny z dwóch powodów: po pierwsze Europa potrzebuje Amerykanów po swojej stronie, jeżeli chce utrzymać trwały pokój i stabilność relacji z Rosją, a po drugie Europa potrzebuje partnera o globalnej sile oddziaływania, ponieważ nie ma ona, i przez jakiś czas jeszcze nie będzie miała możliwości podejmowania działań o globalnym zasięgu, mimo że większość rodzajów ryzyka i zagrożeń dla Europy ma charakter globalny.
Ale Stany Zjednoczone także potrzebują Europy.
Stany Zjednoczone, które nie mogą wyplątać się z afgańsko-pakistańskiego zamieszania, wciąż są zaangażowane w Iraku i muszą zmierzyć się z niepewnością i zmiennością na Bliskim Wschodzie i krajach Maghrebu, gdzie rozwój sytuacji jest dość nieprzewidywalny, mimo wszystko pozostają jedyną potęgą liczącą się na globalnej arenie i jedyną siłą zdolną do globalnego działania we wszystkich aspektach polityki. Jednak Stany zbliżają się do kresu swojej wytrzymałości, w szczególności z powodu niepokojąco wysokiego zadłużenia kraju, który staje się coraz bardziej uzależniony od potencjalnego i prawdopodobnego konkurenta w długim okresie, czyli ChRL. Jednocześnie USA są i pozostają najwyższym gwarantem europejskiej stabilizacji, ponieważ Europa w jej obecnej sytuacji pogorszonej spójności po prostu nie ma szans, aby poradzić sobie z coraz bardziej asertywną i nacjonalistyczną, a mimo to wciąż nie do końca pewną siebie Rosją. Europa potrzebuje USA do przekonania Rosji do współpracy jak równy z równym, co przyniosłoby i powinno przynieść trwałą stabilizację. Taka relacja z Rosją oparta na współpracy służy też narodowym interesom USA, ponieważ im mocniej Stany będą musiały skupiać uwagę na regionie Azji i Pacyfiku, tym bardziej będą potrzebowały stabilności w strefie euroatlantyckiej. Z perspektywy amerykańskiej NATO odgrywa więc podwójną rolę: jest decydującym instrumentem stabilizacji w regionie, do którego należy Rosja, a także Afryka Północna, a jednocześnie Amerykanie liczą na możliwości Paktu jako jednego z narzędzi w zestawie, który pozwoli zmniejszyć obciążenie ponoszone przez Amerykę w interesie globalnej stabilizacji. Z tej ostatniej przyczyny oczekują oni od Europejczyków poparcia w sytuacji, kiedy ważą się wspólne interesy.
W związku z powyższym, nie martwię się aż tak bardzo o przyszłość NATO.

Sprawa członkostwa Rosji w NATO
Teraz chciałbym przejść do kwestii członkostwa Rosji w NATO. Nie ulega wątpliwości, że NATO potrzebuje współpracy z Rosją w wielu dziedzinach wspólnego zainteresowania, takich jak kontrola zbrojeń, bezpieczeństwo energetyczne, przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu broni, Iran, Afganistan, Bliski Wschód czy działania prewencyjne na rzecz stabilizacji w Azji Środkowej, ale czy te powody są dostatecznym uzasadnieniem dla członkostwa Rosji w NATO? Nie wydaje mi się – i dlatego musimy zadać sobie pytanie, czy istnieją bardziej przekonujące argumenty niż konieczność krótkoterminowej współpracy ograniczonej do pewnych obszarów wspólnego zainteresowania o nieodległej perspektywie. W tym miejscu chciałbym przeanalizować kilka średniookresowych wyzwań, dla których Stany Zjednoczone, Europa i Rosja będą musiały znaleźć wspólne odpowiedzi.
Należy do nich oczywiście sprawa obrony przeciwrakietowej. Szczegółowe omawianie tej kwestii w Polsce byłoby jednak „wożeniem drewna do lasu”. Wszyscy wiedzą, że obrona przeciwrakietowa NATO nie zagraża Rosji. Jeżeli cokolwiek można by postrzegać jako zagrożenie, to jest nim znaczna ilość substrategicznej rosyjskiej broni nuklearnej, której część może być wycelowana w Europę. Oczywiste jest też, że NATO nie potrzebuje Rosji ze względów militarnych ani geograficznych do rozmieszczenia systemu obrony przeciwrakietowej, ale instalacja takiego systemu bez zgody Rosji zaszkodziłaby relacjom NATO-Rosja i dałaby pożywkę opiniom tych, którzy wciąż postrzegają NATO jako wroga i którzy wciąż wynajdują argumenty na rzecz powiększania rosyjskiego arsenału. Żaden wyścig zbrojeń ani powrót do konfrontacji nie leży w interesie NATO i dlatego w Lizbonie Sojusz postanowił wystosować do Rosji zaproszenie do współpracy. Wierzę, że kraje NATO szczerze popierają tę ofertę opartą na zasadzie wzajemności. Dlatego mam nadzieję, że Rosja nie powtórzy błędu z 1998 roku, kiedy uznała Akt Stanowiący NATO-Rosja za dokument dający jej prawo jednostronnego współdecydowania o sprawach NATO przy jednoczesnym odrzucaniu wszelkich prób znalezienia wspólnego podejścia do kryzysu w Kosowie. Wzajemność powinna być tu główną wytyczną, ponieważ obydwie strony poszukują możliwości współpracy w dziedzinie obrony przeciwrakietowej. Rosyjskie żądania, takie jak wspólna odpowiedzialność za obronę części strefy Paktu mogłyby moim zdaniem zostać spełnione tylko wtedy, gdyby Rosjanie zaoferowali NATO wspólną odpowiedzialność za obronę części terytorium Rosji. Z mojej perspektywy NATO nie może nigdy dopuścić do sytuacji, w której Rosja miałaby prawo jednostronnego veta wobec decyzji NATO, NATO zaś powinno wykonać dodatkowy gest wspierający uprawnione prawo Rosji do obaw o własne bezpieczeństwo.
Obydwu stronom warto doradzić, aby nie wyznaczały sobie nadmiernie obciążających zadań w pierwszych etapach. Prace nad umowami o wymianie danych oraz nad sposobami łączenia rozwiązań architektonicznych wytyczyłby drogę do kolejnych umów w sprawie ustaleń dotyczących dowodzenia i autoryzacji odpaleń. Taka umowa pozwoliłaby przezwyciężyć tlącą się w Rosjanach podejrzliwość i otworzyć drzwi do współpracy. Do takiego trybu działania jestem przekonany równie mocno, jak w 1998 roku, kiedy byłem przewodniczącym Centralnej Komisji Wojskowej NATO, ponieważ nie widzę lepszego sposobu na przezwyciężenie rosyjskiego kompleksu niższości. Rosja ma się gorzej praktycznie we wszystkich dziedzinach, chociaż w różnym stopniu, i zdaje sobie sprawę z przyszłych problemów, takich jak katastrofalna sytuacja demograficzna, która spowoduje jej dalsze osłabienie. Ponadto Rosja cierpi z powodu kompleksów, na które cierpiały wszystkie potęgi lądowe w historii, kiedy musiały stawić czoła potęgom morskim. Potęgi lądowe siedzą w swoich okopach i zawsze czują się okrążone przez morskiego przeciwnika, który zademonstrował siłę i zdolność jej przenoszenia na morzu. Potęgi lądowe zawsze reagowały w takiej sytuacji budowaniem kordonu sanitarnego wokół siebie, który starały się ściśle kontrolować. Tak postępowała Rosja, o czym Polska wie najlepiej. Takie myślenie wciąż utrzymuje się w pewnych kręgach w Moskwie. NATO mocno starało się wpłynąć na zmianę tej koncepcji. W 1983 roku Sojusz zadeklarował, że nie użyje żadnej ze swoich broni, o ile nie zostanie sam zaatakowany, wyciągnął rękę w geście przyjaźni na Szczycie Londyńskim i od 1997 roku wielokrotnie powtarza to, co powiedziano także w Lizbonie: NATO nie stanowi żadnego zagrożenia dla Rosji. Dysponując wyraźną przewagą w uzbrojeniu konwencjonalnym, NATO powinno podjąć inicjatywę i zaoferować dialog, po którym nastąpiłyby negocjacje prowadzące do zrekompensowania braku równowagi. Jestem przekonany, że mądrym posunięciem ze strony NATO byłoby włączenie do tych negocjacji nowego wymiaru wojny cybernetycznej, ponieważ cyber-ataki w połączeniu z bronią biologiczną i chemiczną mogłyby stać się instrumentami, jakie słabszy przeciwnik chciałby wykorzystać w celu prewencyjnego sparaliżowania wroga. Przestrzegając zasad przejrzystości i wzajemność NATO mogłoby zdołać przekonać Rosjan, że żadne z działań NATO nie jest wymierzone przeciwko nim, i postarać się, aby naprawdę złośliwe demony pozostały zamknięte w butelce. Takie podejście mogłoby utorować drogę do dalszej redukcji arsenałów nuklearnych po obydwu stronach, chociaż należy być przy tym realistą – tak jak NATO, które w Lizbonie zadeklarowało, że Sojusz będzie polegał na broni jądrowej dopóki taka broń będzie istniała. My także powinniśmy się pozbyć złudzeń. Potrzebujemy współpracy Rosjan w celu doprowadzenia do redukcji i ewentualnie eliminacji całej substrategicznej broni jądrowej w Europie. Omawiane tu jednostronne posunięcia nie leżą w interesie NATO, ponieważ nie przysparzają one Sojuszowi argumentów w negocjacjach.
Kolejny obszar współpracy to walka z terroryzmem i zorganizowaną międzynarodową przestępczością. W tym względzie NATO i Rosja będą musiały zastanowić się nad lepszą i bliższą współpracą różnych służb wywiadu, ale to znów wymaga przezwyciężenia utrzymującego się braku zaufania.
Następny obszar, w którym potrzebna jest współpraca to bezpieczeństwo energetyczne. Mimo że wszystkie kraje europejskie doskonale zdają sobie sprawę z konieczności podejmowania wszelkich niezbędnych i opłacalnych kroków służących ograniczaniu własnej zależności od rosyjskiego gazu i ropy naftowej poprzez dywersyfikację importu, realia są takie, że Europa potrzebuje Rosji jako dostawcy energii. Z drugiej strony nie powinno się zapominać o tym, że Rosjanie potrzebują europejskiego rynku równie mocno, jak Europejczycy potrzebują dostępu do rynku w Rosji. Dlatego energia nie jest instrumentem, którym Rosja mogłaby szantażować Europę.
Wreszcie zmiana klimatu to także kwestia wymagająca ścisłej współpracy między Rosją a NATO.
Jeżeli z Oceanu Arktycznego ustąpi pokrywa lodowa, może dojść do przeniesienia głównych szlaków handlowych na daleką Północ, ponieważ wtedy trasa z Rotterdamu na Daleki Wschód skróciłaby się o jakieś 5000 mil morskich lub cały tydzień w porównaniu z trasą przez Kanał Sueski.
Ponadto ustępujący lód w Arktyce mógłby otworzyć ogromne możliwości w zakresie eksploatacji surowców z dna morza oraz budowy platform gazowych i naftowych na Oceanie Arktycznym. Wszystkie kraje NATO, w tym USA i Kanada, będą potrzebowały ścisłej współpracy z Rosją w tej nowej i prawdopodobnie szybko rozwijającej się strefie działań gospodarczych. Oczywiście jest to także sfera, w której Rosja będzie potrzebowała współpracy z Zachodem, a także przygotowania się do kierowania się w takiej współpracy bardziej względami ekonomicznymi niż politycznymi.
Żadna z wymienionych powyżej krótkookresowych kwestii nie uzasadnia zaproszenia Rosji do wstąpienia do NATO, aczkolwiek wszystkie one przemawiają za potrzebą ścisłej współpracy, dla której nie ma alternatywy. Pozostaje jednak jeszcze pewna kwestia długofalowa. Nikt nie ma wątpliwości co do tego, że rodzące się relacje w regionie Azji i Pacyfiku należy skierować w stronę współpracy między Chinami a Ameryką, a nie konkurencji i być może konfrontacji. W tym celu Stany Zjednoczone będą potrzebowały stabilności i pokoju na zapleczu euroatlantyckim ściśle powiązanym z USA. To z kolei wymaga stabilnej trójstronnej współpracy między Stanami, Rosją i Europą. Jednym ze sposobów na osiągnięcie takiej stabilności w Europie mogłoby być zaoferowanie Rosji perspektywy członkostwa w Sojuszu, pod warunkiem, że:
– Rosja spełniłaby kryteria członkostwa,
– Rosja chciałaby przystąpić do Paktu,
– takie członkostwo można by wyjaśnić Chinom, a także Indiom jako nieskierowane przeciwko tym państwom.
Taka wizja nie jest opcją ani na dziś ani na jutro, ponieważ Rosja po pierwsze wcale nie pragnie członkostwa, a po drugie, i przede wszystkim, po prostu nie spełnia kryteriów takiego członkostwa i jeszcze przez wiele lat ich nie będzie spełniać. Rosja nie spełnia standardów NATO w takich dziedzinach, jak rządy prawa, przestrzeganie praw człowieka, swoboda mediów, pluralizm polityczny i gospodarka rynkowa. Ponadto Rosja, która nadal rości sobie pretensje do dominacji, może mieć trudności z zaakceptowaniem zasady obowiązującej w NATO, zgodnie z którą wszyscy członkowie NATO są równi i mają jeden głos. Nie powinniśmy jednak zapominać, że to właśnie wizje często dawały początek zmianom, o czym świadczą chociażby europejskie doświadczenia z ostatnich 20 lat. Czy wszystkie z 12 krajów, które przystąpiły do NATO od zakończenia zimnej wojny, spełniały standardy NATO, kiedy wyrażały pragnienie wstąpienia do Sojuszu, i czy perspektywa członkostwa nie sprzyjała transformacji od autorytarnego reżimu do demokracji? I co więcej – czy perspektywa członkostwa w NATO nie wyzwoliła woli pojednania, które pozwoliło pokojowo rozwiązać wiele zadawnionych konfliktów w Europie? Czy rzeczywiście nie sposób sobie wyobrazić, że perspektywa przystąpienia do NATO w dalszej przyszłości wyzwoli podobne trendy w Rosji i że taka wizja może umocnić pozycję kręgów promujących demokratyczne reformy w tym kraju? Wreszcie, czy NATO podejmuje jakiekolwiek ryzyko, rozważając opcję przyjęcia Rosji pod warunkiem spełnienia przez ten kraj kryteriów członkostwa? Z uwagi na fakt, że nie sposób uchylić się od odpowiedzi na żadne z tych pytań, może istnieć nadzieja na poprawę sytuacji i dlatego powinniśmy przynajmniej starannie analizować wszystkie za i przeciw. Gdyby kraje NATO doszły do wniosku, że drzwi NATO pozostaną otwarte dla prawdziwie demokratycznej Rosji i że takie członkostwo przyczyniłoby się do globalnej stabilizacji, nie powinny wahać się przed złożeniem takiej deklaracji.

Podsumowanie
Krótkookresowa korzyść byłaby niewątpliwie taka, że NATO wytrąciłoby argumenty z ręki tych wszystkich w Rosji, którzy wciąż rozumują w kategoriach z minionej epoki i widzą w NATO głównego wroga. Średnia i długookresowa korzyść polegałaby na tym, że taka wizja mogłaby wytyczyć drogę do trwałego pokojowego porządku w Europie, opartego na NATO jako fundamencie euroatlantyckiego bezpieczeństwa i stabilności. Z powyższych powodów rekomenduję rozważenie takiej opcji, o ile pierwsze etapy wdrażania decyzji lizbońskich wykażą, że istnieje wzajemna i szczera wola po stronie Rosji i NATO do współpracy oraz o ile pojawią się wymierne rezultaty poprawiające bezpieczeństwo zarówno wszystkich krajów NATO, jak i Rosji.